Código da Construção, a contra-reforma urbanística

A melhor demonstração de que uma reforma ficou incompleta é a necessidade de a reformar novamente. Cada alteração legislativa transporta consigo o reconhecimento, explícito ou implícito, de que o regime anterior não respondeu plenamente às exigências da prática.
Nenhuma lei é eterna. As sociedades evoluem, as tecnologias transformam-se, as formas de construir mudam e o direito tem de acompanhar essa evolução. Mas também não é suposto que vivamos num estado de reforma permanente, onde cada legislador sente a necessidade de corrigir o seu antecessor ou de deixar uma marca pessoal no ordenamento jurídico.
A estabilidade legislativa não é um luxo, é uma condição essencial da segurança jurídica. As leis existem para estabelecer regras claras, fixar objetivos e criar condições para a sua concretização. Porém, desde o início deste século assistimos a uma mudança de paradigma no urbanismo, a preocupação do legislador deixou progressivamente de estar centrada na construção para passar a estar centrada no procedimento.
Passámos a dedicar mais energia à forma de autorizar uma obra do que à forma de a construir.
A consulta dos arquivos municipais de Lisboa é particularmente elucidativa. No início do século XX, um projeto de arquitetura era normalmente composto por um requerimento, um termo de responsabilidade, uma memória descritiva e algumas peças desenhadas. A decisão era tomada em prazos curtos e inscrita no próprio requerimento pelo Presidente.
Hoje, a documentação necessária para instruir um processo urbanístico ultrapassa, por vezes, a dimensão de algumas teses de doutoramento. Se impressa, talvez não chegasse a rivalizar com a Biblioteca de Alexandria, mas seguramente obrigaria à construção de uma ala nova.
Naturalmente, ninguém defende o regresso a modelos excessivamente simplificados. A sociedade tornou-se mais complexa e os edifícios também. Contudo, entre a simplicidade ingénua e a hiper-regulamentação burocrática existe um ponto de equilíbrio que temos vindo a perder.
Há, pelo menos, três princípios que deveriam ser considerados estruturantes em qualquer sistema regulatório da construção: as regras e os procedimentos devem ser claros, simples e proporcionais. As exigências legais devem contribuir para atingir os objetivos que justificam a sua existência. E, por fim, os procedimentos devem assegurar as condições necessárias para uma decisão célere e fundamentada, eliminando etapas redundantes e obstáculos sem utilidade prática. Quando estes princípios são esquecidos, a legislação deixa de ser um instrumento de resolução de problemas para se transformar num problema em si mesma.
Foi precisamente isso que aconteceu, em grande medida, no domínio do urbanismo. Temos dois exemplos paradigmáticos: o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – RJUE, e o Regulamento Geral das Edificações Urbanas – RGEU. O primeiro regula essencialmente procedimentos. O segundo regula essencialmente questões técnicas. No caso do RJUE, os legisladores nunca resistiram à tentação de o alterar. No caso do RGEU, ninguém parece ter tido coragem suficiente para o reformar. Talvez porque os procedimentos sejam mais fáceis de legislar do que a parte técnica. Talvez por ser mais simples alterar prazos, formulários e competências do que enfrentar questões relacionadas com habitação, salubridade, segurança, sustentabilidade ou qualidade construtiva. O resultado é curioso. Em apenas 27 anos, o RJUE conheceu 24 alterações legislativas.
O RGEU, aprovado em 1951, mantem intacta a parte significativa da sua estrutura original.
Mais curioso ainda é verificar que praticamente todas as alterações ao RJUE foram apresentadas com os mesmos argumentos: é preciso simplificar, clarificar, acelerar, reduzir burocracia.
A promessa repete-se ciclicamente: desta vez é que vai ser. Até surgir a alteração seguinte.
O SIMPLEX 2.0 vem alterar a versão anterior do RJUE e dar um novo rumo ao RGEU.
O SIMPLEX 1.0 de 2024 anunciou a morte do RGEU, fixando o funeral para o dia 1 de junho de 2026. Dois anos depois, o SIMPLEX 2.0 reconheceu implicitamente que o objetivo não tinha sido alcançado e operou-se a ressurreição.
Os romanos tinham esta expressão particularmente adequada para esta situação: ad calendas graecas – Para as calendas gregas. Ou seja, para uma data que nunca chegará, porque os gregos, simplesmente, não tinham calendas.
Mas a questão verdadeiramente interessante é perceber porque razão um regulamento com três quartos de século continua a resistir a sucessivas tentativas de substituição.
A resposta talvez resida numa característica frequentemente subestimada: a sua simplicidade.
O RGEU está desatualizado em muitos aspetos. Contém conceitos ultrapassados, ignora tecnologias contemporâneas e carece de revisão profunda. Mas é também um diploma relativamente claro, inteligível e previsível. Ao longo de décadas permitiu consolidar práticas, jurisprudência, doutrina e critérios técnicos compreendidos por projetistas, municípios, promotores e até tribunais. E talvez por isso, muitos profissionais preferem conviver com as suas insuficiências a arriscar uma reforma que substitua a clareza imperfeita pela complexidade moderna.
As várias tentativas de revisão que foram sendo ensaiadas ao longo das últimas décadas revelam bem essa dificuldade. Entre elas merece destaque o trabalho desenvolvido pelo Arquiteto Vasco Massapina, provavelmente o mais consistente e aprofundado esforço de construção de um verdadeiro Código da Construção. Mas que, tal como muitos outros antes dele, acabou por demonstrar uma verdade desconfortável: todos concordam que o RGEU precisa de ser substituído. Muito poucos concordam sobre aquilo que o deve substituir.
O RGEU é, em larga medida, um produto do seu tempo. Foi concebido numa época em que a legislação se fazia para durar. Não porque os legisladores fossem mais sábios do que os actuais – embora alguns possam defender essa tese – mas porque existia uma ideia de permanência que hoje parece quase exótica. Os edifícios eram construídos para várias gerações. As leis também.
O RGEU surge em 1951 como sucessor do Regulamento de Salubridade das Edificações Urbanas de 1903, diploma que vigorou durante quarenta e oito anos. Um período temporal que, para muitos diplomas contemporâneos, corresponde a várias vidas legislativas e ainda assim inferior aos 75 anos do RGEU. Hoje assistimos ao fenómeno inverso: a legislação envelhece mais depressa do que os edifícios que regula.
A questão não é saber se devemos substituir o RGEU. A verdadeira questão é saber pelo que vamos substituí-lo. A história legislativa portuguesa está repleta de diplomas novos que conseguiram o feito extraordinário de tornar mais complexas matérias que antes eram relativamente simples. O desafio consiste, portanto, em criar um instrumento simultaneamente simples e completo, suficientemente preciso para gerar segurança jurídica, mas suficientemente flexível para acomodar a evolução técnica e social.
Quando o RGEU foi aprovado, ninguém discutia coworking, coliving, residências de estudantes, residências seniores, habitação flexível ou trabalho remoto. Provavelmente porque o conceito de trabalho remoto, em 1951, correspondia a alguém levar documentos para casa numa pasta de cabedal. Hoje o mundo é outro. E a legislação tem de ser capaz de o acompanhar.
É precisamente por isso que a criação do Código da Construção representa uma oportunidade rara. Não se trata de uma alteração a um diploma existente, mas de um novo instrumento, uma reforma a sério, que não serve só para actualizar normas técnicas mas para repensar a própria forma como regulamos a construção.
Pela primeira vez existe a possibilidade de construir um verdadeiro sistema normativo coerente, ultrapassando a fragmentação que fomos acumulando ao longo dos anos. Hoje coexistem dezenas de diplomas, regulamentos, portarias, normas técnicas e interpretações administrativas que frequentemente se sobrepõem, se contradizem ou simplesmente ignoram umas às outras.
O Código da Construção deve representar precisamente o contrário desta realidade. Deve ser um instrumento estruturador. Um referencial comum. Uma linguagem partilhada por projectistas, empreiteiros, donos de obra, municípios, entidades fiscalizadoras e tribunais.
Uma espécie de “constituição técnica” da construção. Mas nem tudo tem de ser regulado e nem tudo precisa de estar previsto. Por vezes basta um procedimento simples, ou nenhum. Basta definir um princípio claro e confiar na competência técnica de quem o aplica.
A estrutura do Código da Construção deverá refletir, de forma clara, o ciclo de vida da construção, organizando-se em torno de três grandes momentos: o projeto, a obra e a utilização e manutenção.
O Código da Construção tem de ser entendido como o novo Regulamento Geral da Construção, que se aplica à construção de qualquer edifício ou, também, de todas as obras de engenharia, edificações, obras de arte, vias, etc. Este princípio decorre da oportunidade única de abranger, pela primeira vez, num mesmo documento, as regras para qualquer tipo de obra – aproveitando o facto de os procedimentos administrativos já terem esta abrangência.
Estabelece regras gerais para todas as fases do processo de construção, sendo estas obrigatórias para o Estado e sector público e constituindo uma base opcional nos procedimentos para os privados, considerando tratar-se de boas práticas que procuram uniformizar os procedimentos entre todos os actores, instituindo a mesma prática para todos. Estabelece ainda a ligação entre toda a legislação directamente relacionada com a actividade da construção civil, do planeamento ao projecto, à construção e à manutenção e conservação das obras.
Define os objectivos que se pretendem atingir, nomeadamente quanto a requisitos de qualidade de construção, segurança contra todo o tipo de riscos inerentes à construção e ao seu uso, acessibilidade, conforto e habitabilidade das edificações. Define também as condições técnicas gerais para a execução de obras. E, por fim, estabelece os princípios a observar na fase pós-obra, nomeadamente quanto à sua manutenção e conservação.
Neste enquadramento, o Código deverá estabelecer a ligação entre o planeamento territorial, o licenciamento, o projeto, a execução da obra e a sua exploração, funcionando como o “corpo” operativo de uma atividade económica complexa e multidisciplinar.
O sucesso desta reforma dependerá, contudo, menos da qualidade das intenções e mais da qualidade da sua execução. Dependerá da capacidade de ouvir quem projecta, constrói, fiscaliza, e ainda quem investe e quem utiliza os edifícios. Dependerá da capacidade de substituir a lógica da suspeita pela lógica da responsabilidade de cada actor. E dependerá, sobretudo, da coragem de aceitar que um bom regulamento não é aquele que prevê tudo. É aquele que resolve o essencial.
Se conseguirmos alcançar esse objectivo, o Código da Construção poderá tornar-se um dos mais importantes instrumentos de modernização do sector nas últimas décadas. Se falharmos, teremos apenas acrescentado mais um volume à já extensa biblioteca legislativa portuguesa.
E, convenhamos, para bibliotecas já contribuímos bastante.