A emergência permanente que ninguém vai declarar

Houve uma frase no discurso sobre o Estado da União, a 16 de setembro, que merecia ter dominado o debate europeu, mas não dominou. Depois de enumerar ciberataques, sabotagem, incêndios e incursões de drones, Ursula von der Leyen afirmou que as ameaças híbridas enfrentadas pela Europa são «cada vez menos híbridas e cada vez menos ameaças». Poucos minutos mais tarde, acrescentou o diagnóstico verdadeiramente decisivo, ao sustentar que «a nossa doutrina, as nossas instituições e o nosso processo de decisão não acompanharam a nova realidade», porque «os nossos sistemas foram feitos para um mundo diferente».
Daí resultou a proposta. A Europa necessitaria de um counter-hybrid playbook próprio e, sobretudo, daquilo que a Presidente da Comissão designou como o «Artigo 4 da Europa», um Protocolo de Emergência de Segurança que, quando acionado por um único Estado-Membro, obrigaria todos os restantes a reunir-se e a coordenar uma resposta comum a incidentes situados abaixo do limiar da agressão armada.
Todavia, esta preocupação não pode ser lida como uma inflação retórica. Na noite de 4 para 5 de agosto, um drone carregado de explosivos atingiu um avião de carga ucraniano no aeroporto de Leipzig/Halle, um dos nós centrais da logística aliada, sem detonar nem ser detetado pelas defesas. A 1 de setembro, o Governo alemão atribuiu formalmente a operação à Rússia, convocou o embaixador e ordenou o fecho de duas instituições russas. Já em julho, o Instituto Internacional de Estudos Estratégicos concluiu que era «altamente provável» que boa parte das incursões de drones na Europa tivesse sido ordenada por Moscovo, em alguns casos a partir de navios da frota-sombra. E, meses antes, em março, o Conselho da União Europeia adotara  conclusões  sobre  a  capacidade  europeia  de  prevenir,  dissuadir  e  responder  a  campanhas  híbridas «independentemente da sua origem, escala e intensidade».
A pergunta relevante não consiste, portanto, em saber se a ameaça existe. É outra, e bastante mais incómoda. O que sucede a uma democracia quando uma ameaça real, difusa, persistente e difícil de atribuir passa a organizar permanentemente a forma como governa?
O problema não está na emergência, mas na sua ausência
Convém começar por reconhecer que a guerra híbrida desfaz as categorias com que construímos a segurança moderna. Durante décadas distinguimos, ainda que imperfeitamente, guerra e paz, segurança interna e externa, crime e agressão. Ora, o espaço híbrido desenvolve-se precisamente nas costuras entre essas categorias. Um ataque informático pode ser um crime, uma ação de espionagem ou um ato hostil de um Estado. A destruição de uma subestação elétrica pode resultar de vandalismo, de sabotagem por interposta pessoa ou de uma operação clandestina patrocinada por uma potência estrangeira. Uma campanha de informação pode integrar o confronto normal de ideias numa democracia ou fazer parte de uma estratégia organizada de interferência. Significativamente, o próprio Conselho admite que estas ações são concebidas para dificultar a deteção e permanecerem abaixo do limiar que as classificaria como atos de guerra.
Por conseguinte, quanto mais difícil é classificar a ameaça, mais difícil se torna determinar quando deve começar e, sobretudo, quando deve terminar a resposta de segurança. Perante uma ameaça convencional, o Estado reage a um acontecimento identificável. Perante uma ameaça híbrida, a eficácia da resposta depende, pelo contrário, da capacidade de agir com antecedência, recolhendo informação, partilhando dados, mapeando vulnerabilidades, classificando riscos, acompanhando comportamentos e construindo cenários. Deste modo, a segurança desloca-se do acontecimento para a possibilidade do acontecimento e, com ela, desloca-se também a própria racionalidade da governação.
Nada disto é inteiramente novo, e é justamente por isso que deveríamos estar mais atentos ao que se prepara. Num artigo que publiquei recentemente com Raquel da Silva na “Critical Studies on Security”, comparámos França e Portugal para compreender por que razão Estados com níveis de ameaça terrorista radicalmente distintos acabam por desenvolver políticas relativamente convergentes. Encontrámos dois percursos bastante diferentes. Enquanto o modelo francês associa o terrorismo a uma ameaça existencial à identidade republicana, favorecendo uma securitização politicamente visível, o modelo português desenvolveu-se sobretudo por via tecnocrática, através do alinhamento, da prevenção e da integração nas estruturas europeias de segurança.
A partir dessa diferença, propusemos o conceito de “governing through pressure”. O argumento central sustenta que os Estados não transformam as suas políticas de segurança apenas porque enfrentam uma ameaça direta. Fazem-no também porque estão inseridos em estruturas que produzem normas, expectativas, financiamento, avaliações, redes profissionais, «boas práticas» e custos reputacionais para quem não se alinha. A consequência é decisiva, pois a política de segurança pode então expandir-se sem jamais precisar de um momento excecional que legitime publicamente essa expansão. Não é necessário, pois declarar um estado de emergência, nem mobilizar continuamente a sociedade através de uma narrativa de ameaça existencial. Basta um protocolo de cooperação, uma nova base de dados, um padrão técnico ou uma metodologia de avaliação de risco.
Uma categoria que cresce sem limite visível
É também por essa razão que a arquitetura anunciada em Estrasburgo exige escrutínio político, e não apenas operacional. O guarda-chuva das ameaças híbridas abrange, nas palavras do próprio Conselho, sabotagem de infraestruturas críticas, ciberataques, manipulação informacional, interferência eleitoral e instrumentalização da migração. Tal amplitude constitui simultaneamente a utilidade e o perigo do conceito. Por um lado, permite reconhecer que os adversários contemporâneos combinam instrumentos militares, económicos, tecnológicos e clandestinos. Por outro lado, quanto mais vasta se torna a categoria, maior é o universo de comportamentos que passa a ser interpretado através de uma lente de segurança.
No nosso estudo verificámos que a antecipação converte, com o tempo, instrumentos extraordinários em procedimentos normais. A securitização deixa de depender do discurso político e passa a operar pela circulação de expertise e por decisões apresentadas como predominantemente técnicas. A guerra híbrida agrava esta tendência porque lhe acrescenta a permanência da incerteza. Se a ameaça não possui começo identificável nem limiar consensual, também não possui fim declarável. A preparação extraordinária deixa, então, de ser uma fase que antecede a crise e transforma-se no estado normal das instituições.
Vale a pena notar, a este propósito, que um Protocolo de Emergência de Segurança acionável por qualquer Estado-Membro é exatamente o tipo de dispositivo cuja utilidade depende inteiramente de quem define o limiar. Nenhuma dessas escolhas é puramente técnica, embora todas possam ser apresentadas como tal. O que deve ser observado, quais comportamentos contam como risco, que informação circula, que instituições ganham novas competências e quanta incerteza basta para justificar uma intervenção preventiva são, todas elas, decisões políticas.
A distinção que definirá a próxima década
Nesse sentido, a fratura politicamente relevante dos próximos anos não se estabelecerá entre Estados preparados e despreparados. Estabelecer-se-á, muito mais provavelmente, entre um Estado capaz de antecipar ameaças e outro Estado permanentemente organizado em torno da antecipação da ameaça. A diferença parece subtil, mas é fundamental, porque no primeiro caso a prevenção continua a ser um instrumento da política de segurança, enquanto no segundo se converte numa racionalidade de governo.
Von der Leyen tem razão ao afirmar que as instituições europeias foram concebidas para outro mundo. A pergunta que ficou sem resposta é o que a adaptação fará, por sua vez, às próprias instituições. Porque as infraestruturas de segurança não são apenas meios através dos quais os Estados respondem ao mundo. Ao longo do tempo, criam categorias, hierarquizam prioridades, distribuem recursos e definem o que deve ser visto como perigoso, produzindo, no fundo, uma determinada maneira de perceber a realidade através do risco.
A lição do contraterrorismo europeu é, a esta luz, conhecida. Medidas justificadas por circunstâncias excecionais tendem a sobreviver ao que lhes deu origem. A lição nova, porém, é mais desconfortável, já que, na arquitetura agora em desenho, deixou de ser necessária uma emergência delimitada para desencadear esse processo. Basta que a possibilidade da ameaça permaneça e ela, por definição, permanece.
A Europa está a aprender a governar num mundo de ameaças híbridas, e tem de o fazer. Falta perceber se, nesse processo, não estaremos igualmente a assistir a uma transformação bastante mais silenciosa, isto é, à passagem de uma política assente na resposta à emergência para uma governação estruturada pela antecipação permanente. E da segunda não se sai por decreto, porque nunca foi declarada.