A avaliação territorial das políticas públicas

Uma política pública pode ser nacional na formulação e profundamente desigual nos efeitos. A mesma medida pode ampliar oportunidades num território, produzir resultados modestos noutro e criar obstáculos num terceiro. A uniformidade da decisão não garante igualdade na concretização.
Esta constatação deveria ocupar um lugar central na forma como Portugal concebe, executa e avalia as políticas públicas. No entanto, o território surge demasiadas vezes no final do processo: como espaço de aplicação de decisões já tomadas, desagregação estatística dos resultados ou explicação tardia para diferenças não antecipadas.
É necessário inverter esta lógica. O território não é apenas o cenário das políticas. É uma das condições que determinam a sua eficácia.
Avaliar territorialmente significa compreender como objetivos, instrumentos, recursos, custos, benefícios e resultados se distribuem entre lugares e populações. Significa perguntar não apenas se a política funcionou, mas onde, para quem e em que circunstâncias.
Esta abordagem não se confunde com a comparação de indicadores regionais. Deve considerar instituições, capacidades, acessibilidades, estruturas demográficas, recursos económicos e condições sociais. A mesma intervenção pode produzir resultados diferentes porque encontra distintas capacidades de acesso, execução e apropriação.
Uma política de digitalização pode simplificar procedimentos e aumentar a distância relativamente ao Estado para quem tem menor conectividade ou literacia digital. A concentração de serviços pode melhorar a eficiência administrativa e transferir para os cidadãos custos de deslocação e de tempo. Um incentivo pode estar disponível em todo o país e beneficiar sobretudo os territórios mais preparados para apresentar candidaturas e executar projetos.
Em todos estes casos, a política é nacional, mas os seus resultados têm geografia.
Essa geografia tem consequências económicas. Condiciona a produtividade, o investimento, a utilização dos fundos europeus e a capacidade de transformar recursos públicos em valor duradouro. As assimetrias territoriais não são apenas um problema de equidade: podem reduzir a eficiência, limitar o crescimento e enfraquecer a competitividade do país.
A questão é mais relevante perante as transições climática, digital, demográfica e energética, que não partem das mesmas condições nem oferecem oportunidades idênticas. Uma política territorialmente indiferente pode tratar igualmente situações diferentes e agravar desigualdades.
Por isso, a avaliação territorial não deve ocorrer somente depois da execução. Quando se limita a medir efeitos já produzidos, pode explicar desigualdades, mas chega demasiado tarde para as evitar. Precisamos de avaliar antes, durante e depois.
Antes da decisão, a apreciação ex ante deve antecipar efeitos e testar os instrumentos. Durante a execução, a monitorização deve detetar bloqueios e permitir correções. Depois, a avaliação ex post deve analisar resultados e sustentabilidade, transformando evidência em aprendizagem institucional.
Esta perspetiva exige um teste territorial. As medidas com consequências espaciais relevantes deveriam responder a quatro perguntas: como se distribuem benefícios e custos; que condições permitem o acesso; que capacidades institucionais exige a execução; e quem pode ficar involuntariamente excluído?
Não se trata de acrescentar burocracia. Um teste meramente formal teria pouca utilidade. O seu valor dependerá da capacidade para influenciar decisões, adaptar instrumentos às capacidades existentes e tornar visíveis efeitos que as médias nacionais ocultam. Avaliar territorialmente é também uma condição de eficiência económica: ajuda a reduzir desperdícios e aumenta a probabilidade de o investimento produzir resultados sustentáveis.
Avaliar territorialmente também não significa defender uma política diferente para cada lugar ou abdicar de objetivos nacionais comuns. Significa reconhecer que a igualdade de direitos pode exigir instrumentos diferenciados. Tratar de forma idêntica territórios que partem de condições distintas pode produzir resultados profundamente desiguais.
A diferenciação territorial não deve converter-se em fragmentação ou redução de direitos. Deve servir uma garantia territorial de oportunidades: assegurar patamares fundamentais de serviços, mobilidade, conectividade, conhecimento, participação e proteção social. O objetivo não é replicar equipamentos, mas criar condições adequadas para exercer os mesmos direitos.
Para isso, precisamos de melhor informação. Muitos sistemas de monitorização dependem de médias ou escalas que escondem diferenças importantes. A avaliação territorial necessita de dados desagregados e comparáveis, capazes de captar recursos, acessibilidade, qualidade, tempo, capacidade institucional e experiência dos cidadãos.
A distância a um serviço deve considerar quilómetros, tempo, transportes, custos e alternativas digitais. A cobertura de uma rede não demonstra que as pessoas consigam utilizá-la. A execução financeira não prova que um programa tenha criado valor ou capacidade duradoura. Os indicadores devem aproximar-se da vida real.
Mas os dados não resolvem tudo. Municípios, instituições de ensino superior e outros agentes locais devem participar na produção da evidência e na interpretação dos resultados. Esta participação reforça o rigor: a avaliação deve combinar estatística, conhecimento científico, experiência administrativa e conhecimento situado.
A inteligência artificial poderá ampliar a análise territorial e antecipar riscos. Mas os resultados dependerão da qualidade e representatividade dos dados. Um sistema alimentado por informação incompleta pode conferir aparência de precisão a desigualdades que não consegue reconhecer. A tecnologia não elimina a necessidade de conhecimento territorial; torna-a ainda mais importante.
A avaliação territorial exige superar uma cultura de mero cumprimento. Avaliar não é confirmar a execução ou produzir um relatório final. É perguntar, aprender, corrigir e, quando necessário, abandonar soluções que não funcionam. Isso pressupõe independência técnica, informação, transparência metodológica e abertura a resultados inesperados.
Portugal investiu na territorialização das políticas, nos fundos europeus e na descentralização. O passo seguinte deve ser territorializar a própria avaliação.
Não basta saber se uma política atingiu os seus objetivos em termos nacionais. É necessário conhecer a distribuição territorial dos seus resultados e perceber se reduziu distâncias, criou novas capacidades ou deixou alguns lugares ainda mais afastados das oportunidades que pretendia gerar. Uma política pública não é verdadeiramente eficaz quando apresenta bons resultados médios, mas falha sistematicamente nos territórios que mais precisam dela.
Avaliar territorialmente é tornar visível aquilo que as médias escondem. É reconhecer que os lugares não são recipientes passivos das decisões públicas, mas contextos ativos da sua concretização. E é aceitar que a qualidade de uma política também se mede pela sua capacidade de chegar a cada território sem deixar para trás aqueles que partem de condições mais desfavoráveis.
Se o código postal ainda condiciona excessivamente o acesso aos direitos e às oportunidades, a avaliação das políticas públicas tem de ser capaz de o revelar. E, sobretudo, de ajudar a transformar aquilo que ele continua a determinar.