O Orçamento mede a despesa. Quem mede o valor público?

Todos os anos, o debate orçamental mobiliza o país em torno da receita, despesa, défice, dívida, impostos e investimento. São variáveis indispensáveis para avaliar as finanças públicas e comparar prioridades. Mas deixam por responder a pergunta mais importante: que valor público produz o dinheiro que o Estado utiliza?
Saber quanto se gasta não é o mesmo que saber o que se transforma. Uma verba pode ser integralmente executada, financiar atividades e cumprir procedimentos sem resolver o problema que a justificou. A execução financeira é necessária, mas não constitui uma medida suficiente de sucesso.
Durante demasiado tempo, a discussão pública confundiu meios com resultados. Celebrámos taxas de execução, projetos aprovados, equipamentos adquiridos ou pessoas abrangidas. Estes indicadores mostram o que a Administração fez, mas não necessariamente aquilo que mudou.
Uma política de formação não vale apenas pelo número de participantes, mas pelas competências adquiridas. Uma política de saúde não se aprecia somente pelo volume de consultas, mas também pelo acesso, pela qualidade e pelos resultados alcançados.
É precisamente nesta passagem dos recursos para os resultados que se encontra o desafio do valor público.
O Orçamento do Estado de 2026 generalizou a orçamentação por programas à Administração Central e à Segurança Social, concretizando a passagem dos recursos para os resultados. A proposta de Orçamento do Estado para 2027 dá continuidade a essa transformação e reconhece que a aplicação universal do modelo não conclui a reforma.
A etapa mais exigente começa agora: melhorar objetivos, indicadores e metas; garantir a comparabilidade da informação; e impedir que o desempenho se reduza a um exercício formal.
Associar recursos, objetivos, ações e indicadores pode melhorar a transparência, a responsabilização e a decisão. O Orçamento deixa de mostrar apenas onde se gasta e procura explicitar para que se gasta. Mas mudar a sua arquitetura não garante, por si só, uma Administração orientada para resultados.
Um indicador pode ser formalmente cumprido e ser socialmente irrelevante. Uma meta pode incentivar organizações a procurar números favoráveis sem resolver o problema de fundo. E aquilo que é mais fácil de contar nem sempre é aquilo que mais importa.
Por isso, importa distinguir três níveis. Os recursos identificam o dinheiro, as pessoas e os meios mobilizados. Os produtos registam aquilo que foi realizado: serviços prestados, equipamentos construídos ou beneficiários abrangidos. Os resultados mostram as mudanças efetivamente produzidas na sociedade. É neste último nível, e nos impactos sustentados ao longo do tempo, que deve começar a avaliação do valor público.
O valor público não corresponde a lucro, nem pode ser reduzido a uma única métrica. Traduz a capacidade das políticas e instituições para produzir resultados relevantes, distribuir oportunidades com justiça, proteger direitos e reforçar a confiança. Inclui eficiência, mas não se esgota nela. Uma política pode ser eficiente e, ainda assim, ser injusta, inacessível ou incapaz de responder às necessidades das pessoas.
Medir valor público exige clareza sobre o problema que cada política procura resolver. Sem um diagnóstico robusto e uma lógica de intervenção explícita, os indicadores tornam-se listas desligadas das decisões. É necessário relacionar recursos, atividades, resultados e efeitos de longo prazo, identificando riscos e consequências não pretendidas.
Exige, depois, indicadores em número limitado, relevantes e compreensíveis. Medir tudo pode ser outra forma de não compreender nada. Os indicadores devem possuir valores de partida, metas, horizontes temporais e responsabilidades claramente definidas. E devem ser desagregados sempre que as médias nacionais possam esconder desigualdades territoriais, sociais, geracionais ou de género.
Exige ainda combinar métricas com a experiência dos cidadãos. O tempo de espera, a facilidade de acesso, a clareza da informação e a resolução de um problema não cabem plenamente numa folha de cálculo. Escutar os destinatários não substitui a evidência; completa-a.
É igualmente indispensável ligar o Orçamento à avaliação. Os indicadores permitem acompanhar, mas não explicam, por si sós, por que razão uma política funcionou, para quem funcionou ou em que circunstâncias. Essa tarefa pertence à avaliação, que deve acompanhar todo o ciclo: apoiar a escolha entre alternativas, permitir correções durante a execução e informar decisões posteriores de continuidade, reformulação ou abandono.
Também a revisão da despesa, que a proposta de OE2027 procura consolidar como componente permanente do processo orçamental, deve ser entendida neste quadro. Rever a despesa não pode significar apenas encontrar cortes ou contabilizar poupanças. Deve permitir identificar recursos mal utilizados, eliminar redundâncias, comparar alternativas e transferir financiamento para intervenções com maior capacidade de produzir resultados.
Poupar onde não se cria valor é tão importante como investir mais onde o retorno social é elevado.
Esta transformação depende de capacidade institucional. Não basta solicitar indicadores a serviços sem dados interoperáveis, competências analíticas ou autonomia para aprender. Uma gestão orientada para o valor público exige sistemas de informação adequados, equipas multidisciplinares, cooperação entre ministérios e uma cultura que trate as falhas como condição de melhoria.
Exige também transparência. Os cidadãos devem conseguir compreender não apenas quanto foi orçamentado e executado, mas que objetivos foram definidos, que resultados foram alcançados e que decisões decorreram dessa evidência. Um orçamento verdadeiramente transparente não termina na publicação de números: permite relacionar dinheiro, escolhas e consequências.
Há, contudo, um risco a evitar. A procura de resultados não pode transformar a governação pública numa engenharia exclusivamente tecnocrática. Decidir o que constitui valor público é também uma escolha democrática. Diferentes objetivos podem entrar em tensão: eficiência e universalidade, rapidez e participação, crescimento e sustentabilidade, benefícios imediatos e justiça entre gerações. Os indicadores devem informar estas escolhas, não substituí-las.
A pergunta “quem mede o valor público?” tem uma resposta necessariamente plural. Mede-o a Administração, através da monitorização; avaliadores independentes, escrutinando impactos; o Parlamento e as instituições de fiscalização, exigindo responsabilidade; os territórios, conhecendo os efeitos diferenciados; e os cidadãos, através da experiência concreta dos serviços, direitos e oportunidades.
Portugal deu um passo importante ao aproximar o Orçamento de uma lógica de programas e resultados. A proposta de OE2027 parece tornar mais claro que o desafio já não é apenas construir indicadores, mas assegurar que a informação de desempenho é relevante, fiável e efetivamente utilizada. Importa cada vez mais transformar indicadores em conhecimento, conhecimento em decisão e decisão em melhoria efetiva.
Um Orçamento revela quanto o Estado pretende gastar. Uma democracia exigente deve querer saber que valor esse dinheiro criou, para quem, onde e durante quanto tempo. Porque o verdadeiro rigor orçamental não consiste apenas em controlar a despesa. Consiste em garantir que cada euro público ajuda a produzir a sociedade que coletivamente escolhemos construir.