O que falha e o que funciona na resposta a crises em Portugal

A The Equator Company realizou este mês no Centro de Congressos do LNEC, o primeiro Equator Insights Forum, um encontro dedicado à análise da resiliência sistémica em Portugal num contexto de crescente exposição a riscos climáticos, tecnológicos e regulatórios. O evento reuniu decisores públicos, operadores de infraestruturas críticas, representantes do setor segurador e especialistas em segurança e governação de risco.
A escolha do momento não foi casual. Portugal encontra-se num ponto de transição regulatória importante com a transposição da Diretiva CER da União Europeia através do Decreto-Lei 22/2025, que obriga o país a identificar formalmente as suas entidades críticas até julho de 2026. Este processo, que deverá abranger setores como energia, transportes, água, saúde, infraestruturas digitais, administração pública, espaço e alimentação, terá impacto direto num conjunto alargado de organizações que, em muitos casos, ainda não têm consciência de que serão abrangidas.
Na prática, as entidades designadas passarão a estar sujeitas a obrigações reforçadas de avaliação sistemática de risco, à implementação de planos de resiliência com requisitos mínimos definidos por lei, à supervisão direta por autoridades competentes com capacidade de inspeção no terreno e a deveres de reporte de incidentes e coordenação com o Sistema de Segurança Interna. Este enquadramento transforma a gestão de risco de uma opção estratégica numa obrigação legal com implicações operacionais, financeiras e reputacionais. A par disso, poderá influenciar condições de financiamento, requisitos de seguros e níveis de reporte regulatório.
No painel “Governança: Organizar a Resiliência”, moderado por José Palma, a discussão reuniu João França Pestana e José Carlos Pimenta Machado para uma análise direta — e por vezes incómoda — sobre a forma como Portugal se prepara para crises.
A gestão de crises em Portugal continua a expor uma fragilidade recorrente: o momento em que um problema deixa de ser local e passa a ser político. É aí, na transição entre níveis de decisão, que o sistema revela maiores dificuldades — não tanto pela ausência de mecanismos formais, mas pela falta de estruturas intermédias capazes de transformar informação dispersa em decisão rápida e coerente.
No painel sobre governança da resiliência, João França Pestana, Advisor Gabinete Secretária-Geral, SSI – Sistema de Segurança Interna, descreveu um modelo que funciona de forma relativamente eficaz enquanto os incidentes permanecem circunscritos a um setor. “Quando a crise é monossetorial, existe um quadro de resposta mais definido”, explicou, com cadeias de comando claras e responsabilidades bem delimitadas. Mas esse equilíbrio quebra-se quando a crise se torna transversal.
“Quando envolve vários setores, a articulação da informação é difícil, complexa e ainda deficiente.” A frase sintetiza o principal problema: o Estado está organizado em silos que respondem bem isoladamente, mas têm dificuldade em operar como um sistema integrado.
Essa limitação torna-se particularmente evidente quando a crise escala para nível governamental. Em Portugal, como em muitos países europeus, uma situação local rapidamente ganha dimensão nacional, transferindo a responsabilidade para o topo da hierarquia política. O problema é que essa subida nem sempre é acompanhada por uma infraestrutura técnica capaz de apoiar a decisão.
Na prática, os decisores políticos são confrontados com cenários de elevada incerteza, informação incompleta e pressão mediática intensa — muitas vezes sem uma “célula” intermédia suficientemente robusta para filtrar, cruzar e validar dados provenientes de múltiplas fontes. “Gerir uma crise é tomar decisões sobre escassez”, lembrou João França Pestana. “Falta sempre qualquer coisa — e muitas vezes falta informação.”
A experiência recente, incluindo episódios como apagões ou fenómenos meteorológicos extremos, evidenciou essa lacuna. A dificuldade não está apenas na resposta operacional, mas na capacidade de construir rapidamente uma leitura comum da situação — algo essencial quando diferentes setores produzem dados e previsões que nem sempre convergem.
Foi precisamente para responder a essa necessidade que o Governo avançou com estruturas dedicadas de coordenação. Como referiu João França Pestana, a criação de um centro de coordenação e resposta governativa visa funcionar como uma “célula” de apoio em situações de crise. Mas a sua eficácia depende menos da existência formal e mais da prática.
Estas estruturas enfrentam um paradoxo difícil: são desenhadas para momentos excecionais e, por isso, não fazem parte da rotina. “Não é algo que se faça todos os dias”, reconheceu. “Há governos que podem nunca precisar de ativar um mecanismo destes.” Ainda assim, quando o momento chega, espera-se que funcionem sem falhas — o que só é possível com treino, simulação e continuidade institucional.
A comparação com outros países surge de forma inevitável. Modelos como o britânico assentam precisamente nessa lógica de preparação contínua de estruturas que raramente são utilizadas, mas que são regularmente testadas. Em Portugal, esse ciclo de treino e avaliação ainda está longe de ser sistemático.
Se do lado da segurança interna o foco esteve na arquitetura do sistema, a intervenção de José Carlos Pimenta Machado, presidente da Agência Portuguesa do Ambiente, trouxe a discussão para o terreno — com exemplos concretos e uma leitura mais operacional dos últimos eventos extremos.
“Comunicámos bem”, afirmou, destacando que, pela primeira vez em muito tempo, houve uma perceção de articulação eficaz entre entidades como municípios, proteção civil e administração central. Mas foi nas decisões preventivas que colocou o maior ênfase. “Houve decisões que podiam ter estragado tudo — e não eram evidentes.”
Um dos exemplos mais marcantes foi o corte de uma via rodoviária crítica na região de Lisboa durante episódios de cheia. “Imaginem o que teria acontecido se não tivéssemos tomado essa decisão — carros arrastados, um drama humano enorme.” A opção, tomada em contexto de incerteza, ilustra o peso da decisão em tempo real.
Outro caso relevante foi a gestão das barragens, nomeadamente em contextos como o do Mondego. “Baixámos níveis para criar capacidade de encaixe da cheia — fomos além do que estava definido nos manuais”, explicou. Em concreto, decisões de libertação antecipada de água permitiram reduzir significativamente o impacto a jusante. “Não tenho dúvidas de que, sem isso, a água teria chegado a zonas urbanas críticas.”
Também referiu a variabilidade extrema de alguns cursos de água, como o rio Ceira ou o Mondego, capazes de passar de caudais residuais para picos de cheia em poucas horas. “Estamos a falar de variações brutais — e isso exige antecipação e coragem na decisão.”
Mas a leitura de fundo foi mais estrutural. “As cheias são um fenómeno natural. O que não é natural é o risco”, insistiu. O problema, sublinhou, está na ocupação do território: “Temos infraestruturas, hospitais, zonas industriais em áreas inundáveis — isso é que cria o risco.”
A gestão da água revelou também tensões no terreno, nomeadamente com utilizadores locais. Em situações de cheia, decisões técnicas — como manter níveis baixos em barragens — nem sempre são bem compreendidas. “Houve resistência. Para alguns, não ter água armazenada parece uma perda. Mas é precisamente isso que permite proteger a jusante.” A necessidade de maior literacia e envolvimento dos atores locais tornou-se evidente.
Além das cheias, deixou ainda um alerta sobre a outra face do problema: a seca. “Estamos a esquecer-nos que o país ainda recentemente enfrentou situações críticas no Algarve.” A gestão da água, lembrou, vive nesta tensão permanente entre excesso e escassez — exigindo políticas consistentes e integradas.
A questão agrava-se quando se junta a dimensão política da comunicação. A passagem de uma crise para o nível governamental implica também uma mudança no discurso público — muitas vezes marcada por cautela excessiva ou receio de gerar pânico. Mas esse receio pode ser contraproducente.
Ao longo do debate, foi sublinhado que a evidência científica contraria essa perceção: “as pessoas não entram em pânico — tendem a paralisar”. A implicação é clara: mais do que evitar alarmismo, o essencial é garantir mensagens claras, consistentes e acionáveis. A indecisão ou a ambiguidade, sobretudo em fases iniciais, podem agravar a resposta social.
Também a relação entre conhecimento técnico e decisão política continua a ser um ponto sensível. Em cenários como tempestades severas, onde diferentes modelos de previsão podem apontar para intensidades distintas, a ausência de uma síntese clara pode gerar ruído — tanto dentro do sistema como na comunicação externa. A questão não é apenas científica, mas organizacional: quem decide, com base em que informação e com que grau de confiança.
Ainda assim, permanece uma tensão entre autonomia técnica e controlo político. Em momentos críticos, algumas decisões são tomadas localmente, sem validação direta do nível central — o que pode ser simultaneamente uma força e uma fragilidade. “As decisões foram sendo tomadas de forma autónoma no terreno”, foi reconhecido, num retrato de um sistema que, apesar das limitações, consegue agir.
No final, a principal conclusão não foi a ausência de capacidade, mas a sua fragmentação. “Temos um sistema com peças que funcionam”, resumiu João França Pestana. “O desafio é pô-las a funcionar em conjunto.”
Mais do que criar novas estruturas, o caminho apontado passa por consolidar as existentes, reforçar a articulação entre níveis de decisão e investir em treino contínuo. Porque é precisamente no momento em que a crise sobe de nível — quando deixa de ser técnica e passa a ser política — que o sistema é verdadeiramente posto à prova.