Habitação acessível: quem ficará com a dívida?

Já se demonstrou, contrato a contrato, que a Lei portuguesa da contratação pública torna estruturalmente fácil um empreiteiro acrescentar custos a um contrato depois de assinado.
Considere-se um primeiro exemplo teórico, sem qualquer correspondência com um caso real: Um município assina um contrato de requalificação urbana ou de construção de habitação no valor de cinco milhões de euros. Durante a execução, o empreiteiro identifica uma incompatibilidade entre o projeto de execução e as condições reais do subsolo — uma rede de águas mais antiga do que o previsto, um tipo de solo que exige fundações diferentes.
Nos termos do artigo 370.º do Código dos Contratos Públicos, isto enquadra-se na figura dos trabalhos complementares, que engloba tanto os trabalhos a mais como os trabalhos de suprimento de erros e omissões; e é o artigo 376.º que regula a correspondente modificação do plano de trabalhos, com o artigo 378.º, n.º 3, a fixar o prazo de sessenta dias, contado da consignação, para o empreiteiro reclamar erros ou omissões não detetáveis antes da execução.
O município tem de decidir, em prazo apertado, se aceita a fundamentação técnica apresentada, se a contesta com um parecer próprio, ou se aciona mecanismos de arbitragem — todos eles com custos, prazos e riscos de litígio. Em qualquer um dos três caminhos, o tempo perdido tem custo, e o contrato tende a ficar mais caro do que o inicialmente orçamentado.
Tome-se um segundo exemplo, ainda mais trivial, e por isso mais revelador: Suponha-se que, numa determinada semana do calendário de obra, chove de forma contínua e acima do número de dias improdutivos por precipitação que o caderno de encargos previu como média expectável para aquela época do ano.
A Lei protege o empreiteiro desta circunstância através do regime geral da modificação objetiva do contrato: a alínea b) do artigo 312.º do CCP admite a modificação sempre que ocorra uma alteração anormal e imprevisível das circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar, e o artigo 314.º confere, nesses casos, direito à modificação do contrato ou a uma compensação financeira segundo critérios de equidade — o que, na prática, tanto pode significar uma prorrogação do prazo de execução sem penalização contratual, como o direito a ser ressarcido pelos custos de manter o estaleiro montado, o pessoal disponibilizado e o equipamento alugado, tudo parado, enquanto chove.
Não é preciso um erro de projeto. Não é preciso um imprevisto geológico. Basta que chova mais do que a média histórica prevê — um facto que nenhuma das partes controla, mas que apenas uma delas tem o direito automático de faturar.
Já se demonstrou, também, que o valor com que qualquer projeto público arranca nasce, por desenho legal, desatualizado.
O preço base fixado nos termos do artigo 47.º do CCP é definido num momento anterior à decisão de contratar do artigo 36.º, que por sua vez antecede um procedimento sujeito a possível contencioso pré-contratual com efeito suspensivo automático — artigo 103.º-A do Código de Processo nos Tribunais Administrativos — e à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, com um prazo de visto tácito de até trinta dias, nos termos dos artigos 44.º a 48.º e 85.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas. Entre a fixação do preço e o início da obra, o calendário legal, por si só, já corroeu o valor anunciado.
Nada disto é exclusivo da habitação. É exatamente o mesmo mecanismo que gera, no conjunto das obras públicas da Área Metropolitana de Lisboa, um desvio financeiro agregado de 6,44% entre o valor contratado e o valor final executado — a única taxa que temos, verificada com dados reais do Portal BASE e do IMPIC, para todo um universo de milhares de contratos ao longo de seis anos.
Não há razão estrutural para que a construção de habitação pública escape a esta mesma arquitetura legal.
Se se aplicar essa taxa, a título meramente ilustrativo — não como previsão, mas como ordem de grandeza baseada no único dado real que temos —, ao valor total do programa de habitação acessível anunciado pelo Governo, o resultado é este: 1.851.636.907 euros a 6,44% correspondem a aproximadamente 119,2 milhões de euros de custo adicional potencial, para lá do valor anunciado.
Este número, por si só, já seria motivo de reflexão.
Mas há um segundo cálculo, mais incómodo, que decorre da estrutura de financiamento do programa. Nem todo o investimento é orçamento corrente. Uma parte substancial — 1,34 mil milhões de euros — é financiada através de uma linha de crédito do Banco Europeu de Investimento. Não é uma dotação. É dívida, com um calendário de reembolso que atravessa décadas.
Aplicando a mesma taxa de 6,44% apenas a essa componente de dívida, o resultado são cerca de 86,3 milhões de euros de endividamento adicional potencial — dinheiro que não sai do orçamento deste ano, nem do próximo, mas de orçamentos futuros, pagos por quem ainda não teve qualquer palavra a dizer sobre a decisão de o contrair.
O problema não é o que o Governo prometeu investir na habitação.
É o que a Lei já garante, silenciosamente: que se vai gastar a mais. E para quem, silenciosamente, vai ficar a dívida.
Não é um erro de planeamento que se possa corrigir com melhores técnicos, nem uma falta de vontade política que se resolva com mais anúncios. É a mesma arquitetura legal dos contratos de obras públicas da Área Metropolitana de Lisboa, agora aplicada a um programa de habitação que promete resolver, para as gerações de hoje, um problema cujo custo real só as gerações de amanhã conhecerão por inteiro.
Considero que este é o verdadeiro debate que falta fazer sobre o financiamento da habitação pública em Portugal: não quantas casas o anúncio promete, mas sim que parte da fatura final, aquando do anúncio, já sabe de antemão que não se conseguirá cumprir.
Isto para além, é claro, de quem vai ser chamado a pagar essa diferença, quando já ninguém se lembrar do Conselho de Ministros que aprovou o número original.