Nova tributação, velhos desafios: Brasil e Portugal em perspectiva

Reformar o sistema tributário de um país continental, com 26 estados, um Distrito Federal, mais de 5.500 municípios e autonomia financeira constitucionalmente assegurada, é tarefa rara entre democracias contemporâneas.
Após mais de três décadas de discussão, o Brasil aprovou a Emenda Constitucional 132, substituindo cinco tributos por um modelo de IVA Dual, cuja transição se estenderá até 2033, embora a migração integral para a tributação no destino apenas se encerre em 2078, configurando uma das reformas tributárias de mais longa duração já implementadas.
O país convivia com um sistema apontado pelo Banco Mundial como um dos mais complexos do mundo, em que empresas gastam mais de 1.500 horas anuais apenas para apurar tributos, além da edição de mais de 460 mil normas tributárias desde 1988, média de 37 por dia útil. Nesse cenário, Schoueri sintetizou que “só uma coisa dói mais do que pagar imposto: é pagar para pagar imposto”.
Mesmo após a extinção em massa promovida pelo CNJ, o estoque de execuções fiscais ainda alcança 21,3 milhões de ações, com taxa de congestionamento de 73,8%, revelando que a litigiosidade permanece como um dos principais entraves estruturais do sistema brasileiro. Como observa o tributarista Luiz Gustavo Bichara, a complexidade tende a aumentar antes de melhorar, pois a reforma inaugura uma nova geração de litígios antes mesmo de sua plena vigência.
A própria Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional brasileira já criou uma incubadora de teses para antecipar controvérsias previsíveis, reconhecimento institucional de que a reforma não ingressa no mercado com o contencioso resolvido. Os primeiros casos confirmam essa tendência, como decisões judiciais afastando a incidência do IBS sobre exportações indiretas, embora restritas aos contribuintes litigantes, produzindo assimetrias incompatíveis com a segurança jurídica e a isonomia concorrencial. Além disso, persistem indefinições acerca da competência jurisdicional para julgar CBS e IBS. Relatório do STJ elaborado pelo Grupo de Trabalho instituído pela Portaria STJ/GP nº 458/2024 aponta potencial de triplicação do contencioso tributário sobre o consumo, já que um único fato gerador poderá originar múltiplas execuções fiscais em diferentes esferas federativas.
O problema, portanto, não se limita à substituição formal de tributos. Em reformas dessa magnitude, a dificuldade torna-se também institucional, porque a convivência entre regimes e a releitura de categorias consolidadas deslocam antigas controvérsias para novas bases. Em vez da eliminação imediata do conflito, projeta-se sua reconfiguração, agora centrada em discussões sobre creditamento, transição, repartição de competências e aproveitamento de precedentes formados sob o regime anterior.
Sob essa perspectiva, a experiência portuguesa demonstra que a modernização tributária exige não apenas alteração material da incidência, mas também mecanismos aptos a assegurar estabilidade interpretativa, tecnicidade decisória e celeridade na solução de controvérsias, como revela a consolidação da arbitragem tributária no CAAD desde 2011, tema inserido entre os eixos centrais do consagrado XIV Fórum de Lisboa deste ano, realizado entre os dias 1º e 3 de junho, especialmente em razão dos desafios enfrentados pelo Brasil diante da expansão do contencioso tributário decorrente da implementação da reforma tributária.