Reforma da Administração Pública: Neves vs. Carrilho

O atual Governo iniciou esta legislatura com um conjunto de anúncios sonantes. Entre eles, destacou-se uma reforma da Administração Pública, seguida da nomeação de um Chief Technology Officer (CTO), sinalizando a centralidade atribuída à tecnologia como motor dessa transformação.
Não há dúvida de que a tecnologia é um fator importante para aumentar a eficiência e a agilidade. Contudo, implementar tecnologia sobre estruturas e processos que não são adequados ao propósito a que se destinam é uma receita para o desastre. Se tiver dúvidas, pergunte ao Ministro da Educação, Fernando Alexandre. Ainda assim, o ministro insistiu numa explicação diferente para o caos que se seguiu à sua aventura tecnológica: alegadamente, alguns altos dirigentes da Administração Pública e diretores escolares resistiram e criaram deliberadamente obstáculos ao programa de mudança. No entanto, também foi referido que o ministro teria sido alertado para os riscos envolvidos e aconselhado a avançar com prudência, tendo ignorado ou desvalorizado esses alertas por parte de altos funcionários públicos.
Avancemos para 12 de outubro. O Ministro da Administração Interna, Luís Neves, sobre quem subsistem sérias dúvidas quanto ao seu caráter e à sua conduta, exonera Ricardo Carrilho, Secretário-Geral do Ministério da Administração Interna há vários anos, alegando que este criou obstáculos à ação ministerial e não acatou decisões do ministro. As explicações prestadas por Ricardo Carrilho à comunicação social foram não apenas preocupantes e compatíveis com um padrão de comportamento atribuível ao ministro, mas revelaram, acima de tudo, que os pedidos formulados pelo Secretário-Geral eram inteiramente legítimos e consistentes com os padrões de exigência inerentes ao exercício de funções públicas.
O que têm em comum os casos da Educação e da Administração Interna? Ambos revelam uma preocupante falta de clareza quanto ao papel dos ministros, ao papel dos altos dirigentes da Administração Pública e aos princípios que devem reger a relação entre ambos. Quando isso acontece, e porque o sistema português concentra um poder considerável na figura ministerial, um ministério inteiro pode passar a funcionar ao sabor da vontade do ministro. E isso ocorre em prejuízo do interesse público e dos dinheiros dos contribuintes.
É precisamente por esta razão que o sistema britânico estabelece regras e princípios claros para enquadrar esta relação fundamental: os Northcote-Trevelyan Principles (1854) e os Haldane Principles (1918).
Os ministros possuem a legitimidade democrática e podem definir e comunicar aos Secretários Permanentes da Administração Pública os objetivos políticos que pretendem alcançar, os quais, em princípio, decorrem do programa eleitoral sufragado pelos cidadãos. Contudo, os ministros não determinam a forma como esses objetivos devem ser concretizados. Compete aos altos dirigentes da Administração Pública apresentar as opções de implementação mais eficientes em termos de custo-benefício, identificar os riscos associados e formular uma recomendação fundamentada.
Cabe depois ao ministro decidir. Pode solicitar informação ou análise adicional antes de tomar uma decisão ou, simplesmente, optar por suspendê-la. O que não deve fazer é ignorar, sobrepor-se ou desrespeitar o aconselhamento técnico e profissional que lhe é prestado pelos seus principais responsáveis administrativos.
Por outro lado, quando um ministro instrui um alto dirigente da Administração Pública a executar uma ação legalmente duvidosa, existem mecanismos institucionais que este deve seguir, podendo, em última instância, recusar-se a executar a instrução. Quando estão em causa dinheiros públicos, como parece suceder no caso Carrilho vs. Neves, deveria existir um mecanismo semelhante ao britânico de Ministerial Direction, que permite aos altos dirigentes contestar formalmente decisões que suscitem dúvidas de legalidade, integridade processual, boa gestão financeira ou exequibilidade.
Embora a nomeação de CTOs para liderar reformas da Administração Pública seja apelativa, moderna e politicamente atrativa para certos segmentos do eleitorado, a verdadeira reforma da Administração Pública que permitirá que todas as outras ocorram de forma ordenada e com adequada responsabilização é uma reforma estrutural: uma reforma que profissionalize a Administração Pública e proteja os princípios de uma função pública permanente, profissional e politicamente imparcial.
Esta reforma não está isenta de desafios. Estes encontram-se amplamente documentados no relatório Government Fit for Purpose?, apresentado em 2018 à Public Administration and Constitutional Affairs Committee (PACAC) do Parlamento britânico. Nesse estudo, eu e os meus colegas entrevistámos centenas de Secretários de Estado, ministros, Secretários Permanentes e diretores-gerais do Reino Unido, contribuindo para a reflexão e para reformas subsequentes. Apesar das dificuldades identificadas, uma reforma desta natureza poderia melhorar significativamente o funcionamento do Estado, desde que fosse conduzida de forma competente e consistente.
Os altos dirigentes da Administração Pública têm de poder «dizer a verdade ao poder». Foi precisamente isso que Ricardo Carrilho fez. E isso é saudável, desejável e absolutamente compatível com uma democracia madura.